Por Gustavo Pamplona
Mestre em Direito Público
Especialista em Políticas Públicas e Gestão Governamental
Com o escopo de definir os pontos de debate separa-se cada aspecto por tópicos. Senão vejamos.
1.1 – Da titularidade do dever de prestar contas
Para a compreensão do tema, primeiramente, cumpre examinar o art. 70, parágrafo único, da Constituição do Brasil, lavrado nas seguintes termos:
Prestará contas qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores públicos ou pelos quais a União responda, ou que, em nome desta, assuma obrigações de natureza pecuniária.
Da leitura do dispositivo observa-se que a prestação de contas pode ser exigida de tanto da pessoa física ou da pessoa jurídica. A titularidade do dever de acentar contas dependerá basicamente da relação jurídica existente entre as partes.
Em que pese a consulta versar sobre recursos municipais, no que se refere à obrigação de dar contas anuais, primeiramente deve-se reproduzir o previsto na Constituição em seu artigo 84, XXIV:
Art. 84. Compete privativamente ao Presidente da República:
[…]
XXIV – prestar, anualmente, ao Congresso Nacional, dentro de sessenta dias após a abertura da sessão legislativa, as contas referentes ao exercício anterior;
Tal obrigação estende-se ao Prefeitos Municipais, conforme o §2º, art. 31 da Constituição, a qual é norma de repetição obrigatória na Lei Orgânica.
Destarte, o dever de prestar contas – na espécie prevista na Constituição – é do Chefe do Executivo, e não, a pessoa jurídica de direito público interno, a saber, a União, o Estado ou o Município.
A conclusão primeira que se chega é que é a pessoa física do Prefeito que deve prestar contas. Nesse caso, o Prefeito age em nome próprio, e não em nome do Município. Tal obrigação é ex lege.
Com efeito, trata-se de obrigação personalíssima (intuitu personae), que só o mandatário pode realizar. Portanto, não é legítima a prestação de contas apresentada pelo Município – pessoa jurídica – perante o Poder Legislativo ou mesmo ao Tribunal de Contas, sob pena de configuração de omissão na prestação de contas.
Por essa razão, é necessário que haja a separação das contas – devendo, inclusive, serem processadas em autos distintos – quando ocorrer que o cargo de Prefeito tenha sido ocupado por mais de uma pessoa durante o exercício financeiro. Com efeito, cada mandatário será responsável pelo respectivo período.
1.2 – Da prestação de contas para a Câmara de Vereadores e para o Tribunal de Contas
A apresentação das contas anuais pelo Prefeito ao Tribunal de Contas, não o libera do encargo de prestar contas imediatamente na Câmara de Vereadores, dado que a Constituição Federal, artigo 31, § 3º, em combinação com a Lei de Responsabilidade Fiscal, art. 49, impõe que as contas apresentadas pelo Chefe do Poder Executivo ficarão disponíveis, durante todo o exercício, no respectivo Poder Legislativo e no órgão técnico responsável pela sua elaboração, para consulta e apreciação pelos cidadãos e instituições da sociedade.
Vale a citação dos artigos referenciados acima:
Art. 31. A fiscalização do Município será exercida pelo Poder Legislativo Municipal, mediante controle externo, e pelos sistemas de controle interno do Poder Executivo Municipal, na forma da lei.
§ 1º – O controle externo da Câmara Municipal será exercido com o auxílio dos Tribunais de Contas dos Estados ou do Município ou dos Conselhos ou Tribunais de Contas dos Municípios, onde houver.
§ 2º – O parecer prévio, emitido pelo órgão competente sobre as contas que o Prefeito deve anualmente prestar, só deixará de prevalecer por decisão de dois terços dos membros da Câmara Municipal.
§ 3º – As contas dos Municípios ficarão, durante sessenta dias, anualmente, à disposição de qualquer contribuinte, para exame e apreciação, o qual poderá questionar-lhes a legitimidade, nos termos da lei.
A previsão na Lei de Responsabilidade Fiscal – Lei Complementar nº 101 de 4 de maio de 2000 – é:
Art. 49. As contas apresentadas pelo Chefe do Poder Executivo ficarão disponíveis, durante todo o exercício, no respectivo Poder Legislativo e no órgão técnico responsável pela sua elaboração, para consulta e apreciação pelos cidadãos e instituições da sociedade.
1.3 – Da prestação de contas em razão de convênio
No caso de prestação de contas, em razão de convênio celebrado entre a União e o Município, surge uma obrigação ex contractu. A União exige do Município, na forma estabelecida no convênio, a prestação de contas dos recursos transferidos voluntariamente.
Assim, a prestação de contas deve ser apresentada pelo Município, ainda que este ente seja administrado por outro Prefeito. Com efeito, neste caso específico, não se trata de obrigação personalíssima de prestar contas.
Na eventualidade do Município não preste contas, ou o faça insatisfatoriamente, a responsabilização será do Prefeito pela aplicação dos recursos recebidos da União, que pode ser quem assinou o convênio ou mesmo quem o sucedeu, administrando tais recursos, ou parte deles.
Cabe nota que por se tratar de uma obrigação oriunda de vínculo contratual o ente fiscalização é aquele que transfere o recurso. Logo, ser o recurso é federal será o ente concedente federal que irá tomar contas e com o auxílio do Tribunal de Contas da União. No mesmo sentido, se o concedente é estadual, a prestação de contas deverá ser feita por este com o auxílio do respectivo Tribunal de Contas.
Não obstante, vale relembrar que estar “em dia quanto […] à prestação de contas de recursos anteriormente dele recebidos” é um dos requisitos para celebração de novo convênio nos termos da alínea “a”, inciso IV, §1º, art. 25 da Lei Complementar nº 101/2001.
2. DO DECRETO-LEI Nº 201
Um dos principais regramentos legais no Brasil sobre o dever da prestação de contas é o Decreto-Lei nº 201 de 27 de fevereiro de 1967, que dispõe sobre a responsabilidade dos Prefeitos e Vereadores, e dá outras providências.
Senão vejamos os artigos referente ao tema deste parecer.
Art. 1º São crimes de responsabilidade dos Prefeitos Municipal, sujeitos ao julgamento do Poder Judiciário, independentemente do pronunciamento da Câmara dos Vereadores:
[…]
VI – deixar de prestar contas anuais da administração financeira do Município a Câmara de Vereadores, ou ao órgão que a Constituição do Estado indicar, nos prazos e condições estabelecidos;
VII – Deixar de prestar contas, no devido tempo, ao órgão competente, da aplicação de recursos, empréstimos subvenções ou auxílios internos ou externos, recebidos a qualquer título;
O dispositivo é de clareza solar, constata-se que é mais que mero dever, pois perfaz conduta tipificada, a omissão do Chefe do Executivo de prestar contas à Câmara de Vereadores bem como aos órgão competentes.
3. DA PRESTAÇÃO DE CONTAS DA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL
Especificamente sobre a arrecadação, metas fiscais e congêneres há a disciplina específica da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) – Lei complementar nº 101, de 4 de maio de 2000 – referente a apresentação de contas e prazos. Vale a citação dos artigos.
Art. 9º
[…]
§ 4º Até o final dos meses de maio, setembro e fevereiro, o Poder Executivo demonstrará e avaliará o cumprimento das metas fiscais de cada quadrimestre, em audiência pública na comissão referida no § 1o do art. 166 da Constituição ou equivalente nas Casas Legislativas estaduais e municipais.
Noutros termos, o Poder Executivo deverá prestar contas comprovando e expondo análise referente ao cumprimento de metas fiscais em audiência pública na comissão específica da Câmara Municipal. A periodicidade é até o final dos meses de maio, setembro e fevereiro. Em suma, deverão ser realizadas três audiência por ano que analisará as metas fiscais do município.
Especificamente, sobre as despesas com pessoal e seus limites, conforme o art. 19 e 20, deverão ser realizadas ao final de cada quadrimestre, segundo o art. 22 da LRF.
4. CONSEQUÊNCIAS JURÍDICAS DA NÃO APRESENTAÇÃO DE CONTAS
Registrem-se que a não apresentação das contas anuais devidas pelo Prefeito enseja várias consequências jurídicas.
A uma, ato de improbidade administrativa, ficando o responsável sujeito às seguintes cominações: ressarcimento integral do dano, se houver; perda da função pública; suspensão dos direitos políticos de três a cinco anos; pagamento de multa civil de até cem vezes o valor da remuneração percebida pelo agente; e proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, pelo prazo de três anos (Lei nº 8.429, artigos 11, VI, e 12, III).
A duas, é crime comum, sujeito ao julgamento do Poder Judiciário, independentemente do pronunciamento da Câmara de Vereadores, estando o inadimplente passível de pena de detenção de três meses a três anos, além da perda do cargo e a inabilitação, pelo prazo de cinco anos, para o exercício de cargo ou função pública, eletivo ou de nomeação, sem prejuízo da reparação civil do dano causado ao patrimônio público ou particular (Decreto-lei nº 201/67, artigo 1º, VI, § 1º e 2º).
A três, cabe ao Tribunal de Contas do Estado instaurar imediatamente Tomada de Contas Especial, tendo como parâmetro a Instrução Normativa nº 006 – TCE/MA, de 14 de agosto de 2002. Por disposição expressa da Constituição Federal, artigo 35, II, deve o Estado intervir em seus Municípios, quando não forem prestadas as contas devidas.
A quatro, o pedido de intervenção do Estado no Município, nesse caso, tem-se revelado a medida mais adequada para coagir os Prefeitos Municipais a cumprirem o princípio da prestação de contas.
5. JURISPRUDÊNCIAS
Para completar o tema em análise vale a citação de alguns trechos de julgados paradigmáticos sobre a matéria.
STF. ELEIÇÕES 2012. RECURSO ESPECIAL. DEFERIMENTO. REGISTRO DE CANDIDATO. REJEIÇÃO DE CONTAS. TRIBUNAL DE CONTAS. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROCEDÊNCIA. JUSTIÇA COMUM. AFASTAMENTO. ATO DE IMPROBIDADE. AUSÊNCIA.
Recurso Especial Eleitoral nº 205-33/SP
Relator: Ministro Dias Toffoli
ELEIÇÕES 2012. RECURSO ESPECIAL. DEFERIMENTO. REGISTRO DE CANDIDATO. REJEIÇÃO DE CONTAS. TRIBUNAL DE CONTAS. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROCEDÊNCIA. JUSTIÇA COMUM. AFASTAMENTO. ATO DE IMPROBIDADE. AUSÊNCIA. EDIÇÃO. DECRETO LEGISLATIVO. NÃO INCIDÊNCIA. INELEGIBILIDADE. ALÍNEA g DO INCISO I DO ART. 1º DA LC Nº 64/90. FUNDAMENTO NÃO ACOLHIDO. POSSIBILIDADE. ALEGAÇÃO. CONTRARRAZÕES.
1. Afastada pela Justiça Comum, em sede de ação civil pública, a prática de ato de improbidade em relação aos mesmos fatos que ensejaram a rejeição de contas pelo Tribunal de Contas, não há falar na incidência da inelegibilidade da alínea g do inciso I do art. 1º da LC nº 64/90, que pressupõe a rejeição de contas por decisão irrecorrível proferida pelo órgão competente, decorrente de irregularidade insanável que configure ato doloso de improbidade administrativa.
2. A falta de edição de decreto legislativo pela Câmara Municipal constitui óbice à incidência da inelegibilidade do art. 1º, I, g, da LC nº 64/90. Precedentes.
3. “O eventual não acolhimento de um fundamento pela Corte de origem suscitado pelo autor da impugnação não o torna parte vencida e não o legitima para recorrer, nos termos do art. 499 do CPC, o que não impede, todavia, de que possa a questão ser arguida em contrarrazões a eventual recurso da parte contrária” (REspe nº 35.395/MG, Rel. Min. Arnaldo Versiani, DJe de 2.6.2009). No mesmo sentido, o REspe nº 96-64/RJ, PSESS de 4.12.2012, Relª. Min. Luciana Lóssio.
4. Recurso Especial desprovido.
Acordam os ministros do Tribunal Superior Eleitoral, por unanimidade, em desprover o recurso, nos termos das notas de julgamento.
Brasília, 27 de agosto de 2013.
MINISTRO DIAS TOFFOLI – RELATOR
STJ. ACP. PREFEITO. DL. N. 201/1967. LEI N. 8.429/1992.
Cuida-se de ação civil pública (ACP) ajuizada contra ex-prefeito pela falta de prestação de contas no prazo legal referente a recursos repassados pelo Ministério da Previdência e Assistência Social. Nesse panorama, constata-se não haver qualquer antinomia entre o DL n. 201/1967 (crimes de responsabilidade), que conduz o prefeito ou vereador a um julgamento político, e a Lei n. 8.429/1992 (Lei de Improbidade Administrativa – LIA), que os submete a julgamento pela via judicial pela prática dos mesmos fatos. Note-se não se desconhecer que o STF, ao julgar reclamação, afastou a aplicação da LIA a ministro de Estado, julgamento de efeito inter pars. Mas lá também ficou claro que apenas as poucas autoridades com foro de prerrogativa de função para o processo e julgamento por crime de responsabilidade, elencadas na Carta Magna (arts. 52, I e II; 96, III; 102, I, c; 105, I, a, e 108, I, a, todos da CF/1988), não estão sujeitas a julgamento também na Justiça cível comum pela prática da improbidade administrativa. Assim, o julgamento, por esses atos de improbidade, das autoridades excluídas da hipótese acima descrita, tal qual o prefeito, continua sujeito ao juiz cível de primeira instância. Desinfluente, dessarte, a condenação do ex-prefeito na esfera penal, pois, conforme precedente deste Superior Tribunal, isso não lhe assegura o direito de não responder pelos mesmos fatos nas esferas civil e administrativa. Por último, vê-se da leitura de precedentes que a falta da notificação constante do art. 17, § 7º, da LIA não invalida os atos processuais posteriores, a menos que ocorra efetivo prejuízo. No caso, houve a citação pessoal do réu, que não apresentou contestação, e entendeu o juiz ser prescindível a referida notificação. Portanto, sua falta não impediu o desenvolvimento regular do processo, pois houve oportunidade de o réu apresentar defesa, a qual não foi aproveitada. Precedentes citados do STF: Rcl 2.138-DF, DJe 18/4/2008; Rcl 4.767-CE, DJ 14/11/2006; HC 70.671-PI, DJ 19/5/1995; do STJ: EDcl no REsp 456.649-MG, DJ 20/11/2006; REsp 944.555-SC, DJe 20/4/2009; REsp 680.677-RS, DJ 2/2/2007; REsp 619.946-RS, DJ 2/8/2007, e REsp 799.339-RS, DJ 18/9/2006. REsp 1.034.511-CE, Rel. Min. Eliana Calmon, julgado em 1º/9/2009.
STJ. PROCESSUAL CIVIL. TÍTULO EXECUTIVO FORMADO NO TCE EM RAZÃO DE IRREGULARIDADES NA PRESTAÇÃO DE CONTAS DE PREFEITO. PESSOA JURÍDICA QUE MANTÉM A CORTE DE CONTAS.
1. De fato, entendia-se que a legitimidade para executar título executivo do Tribunal de Contas que condena Prefeito ao pagamento de multa em razão de irregularidades de prestação de contas era do Município.
2. No entanto, a questão foi revista por esta Turma e passou-se a considerar que as multas deverão ser revertidas ao Estado ao qual a Corte está vinculada, mesmo se aplicadas contra gestor municipal.
3. Dessarte, a legitimidade para ajuizar a ação de cobrança relativa ao crédito originado de multa aplicada a gestor municipal por Tribunal de Contas é do ente público que mantém a referida Corte – in casu, o Estado do Rio Grande do Sul -, que atuará por intermédio de sua Procuradoria. Precedentes: AgRg no REsp 1181122/RS, Rel. Ministro HUMBERTO MARTINS, Rel. p/ Acórdão Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES, SEGUNDA TURMA, julgado em 06/05/2010, DJe 21/05/2010; AgRg no Ag 1333402/RS, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, julgado em 16/11/2010, DJe 04/02/2011. 4. Recurso especial provido.
STJ – REsp: 1238258 RS 2011/0030292-6, Relator: Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES, Data de Julgamento: 07/04/2011, T2 – SEGUNDA TURMA, Data de Publicação: DJe 15/04/2011
STJ. PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO REGIMENTAL. TÍTULO EXECUTIVO FORMADO NO TCE EM RAZÃO DE IRREGULARIDADES NA PRESTAÇÃO DE CONTAS DE PREFEITO. PESSOA JURÍDICA QUE MANTÉM A CORTE DE CONTAS.
1. De fato, entendia-se que a legitimidade para executar título executivo do Tribunal de Contas que condena Prefeito ao pagamento de multa em razão de irregularidades de prestação de contas era do Município.
2. No entanto, a questão foi revista por esta Turma e passou-se a considerar que as multas deverão ser revertidas ao Estado ao qual a Corte está vinculada, mesmo se aplicadas contra gestor municipal.
3. Dessarte, a legitimidade para ajuizar a ação de cobrança relativa ao crédito originado de multa aplicada a gestor municipal por Tribunal de Contas é do ente público que mantém a referida Corte – in casu, o Estado do Rio Grande do Sul -, que atuará por intermédio de sua Procuradoria. 4. Agravo regimental provido.
STJ – AgRg no Ag: 1286719 RS 2010/0046274-4, Relator: Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES, Data de Julgamento: 21/09/2010, T2 – SEGUNDA TURMA, Data de Publicação: DJe 08/10/2010
Abaixo algumas notícias divulgadas sobre processos interpostos pelo Ministério Público em face a não prestação de contas.
MPMA – Ministério Público oferece denúncia contra ex-prefeito por falta de prestação de contas
A 6ª Promotoria de Justiça de Imperatriz ofereceu denúncia, no dia 14 de outubro, contra Edival Batista da Cruz, ex-prefeito de Vila Nova dos Martírios, no período de 2005 a 2008. O denunciado deixou de realizar a prestação de contas em convênio do município com a Secretaria de Estado das Cidades.
A conduta é tipificada como crime de responsabilidade e sujeita o ex-prefeito ao julgamento do Poder Judiciário, independentemente do pronunciamento da Câmara dos Vereadores, conforme dispõe o decreto-lei 201/1967.
Firmado em 2005, o convênio, no valor de R$ 350 mil, que tinha o objetivo de construir 50 casas populares, estabelecia a prestação de contas até 60 dias após a data de liberação da última parcela transferida.
Devido ao descumprimento da obrigação, o município de Vila Nova dos Martírios, que é termo judiciário da Comarca de Imperatriz, foi incluído no cadastro de inadimplentes da Secretaria de Estado das Cidades, o que lhe impede de realizar outros convênios, além de obrigar-lhe a ressarcir os valores não apresentados.
Diante da situação, a atual administração do município ajuizou Ação Civil de Reparação, que constatou a responsabilidade de Edival Batista pela inadimplência do convênio. As investigações demonstram, ainda, que o réu quedou-se inerte, demonstrando seu profundo desrespeito pelo ordenamento jurídico, argumentou o promotor de justiça Albert Lages Mendes.
Fonte: Ministério Público do Maranhão
MPMA oferece Denúncia contra ex-prefeito por ausência de prestação de contas
O Ministério Público do Maranhão (MPMA), representado pelo promotor de justiça Joaquim Ribeiro de Souza Junior, da Comarca de Imperatriz, ingressou com Ação Penal, em 14 de outubro, contra o ex-prefeito de Davinópolis, Francisco Pereira Lima, mais conhecido como Chico do Rádio.
Segundo as investigações do MPMA, o ex-prefeito tinha prazo até 3 de abril de 2013 para prestar contas ao Tribunal de Contas do Estado (TCE), sobre as receitas e despesas realizadas pela Prefeitura de Davinópolis durante o exercício de 2012, mas não o fez.
Ainda de acordo com a Promotoria de Justiça da Comarca de imperatriz, tal descaso do réu pode ser demonstrado com diversos documentos, dentre os quais, a Resolução nº 194/2013 do TCE, que declarou o referido ex-gestor inadimplente, após superado o prazo legal para apresentação das contas .
Ao não prestar contas dos recursos recebidos, o réu incidiu na prática do crime previsto no artigo 1º, VI, do Decreto-Lei nº 201/67. Se condenado, poderá cumprir pena de três meses a três anos de detenção, além da inabilitação, pelo prazo de cinco anos, para o exercício de cargo ou função pública, eletivo ou de nomeação, sem prejuízo da reparação civil do dano causado.
Fonte: Ministério Público do Maranhão
6. POSSÍVEIS SOLUÇÕES
A provocação oficial da Câmara municipal ao Chefe do Executivo pela sua omissão é o expediente imediato que deve ser adotado.
Em face ao embargos à prestação de contas deve ser adotado, portanto, pedidos de exames dos livros oficiais e demais informações, mediante ofício da Câmara.
Sua recusa tipificaria o previsto no artigo 4º e seus incisos:
Art. 4º São infrações político-administrativas dos Prefeitos Municipais sujeitas ao julgamento pela Câmara dos Vereadores e sancionadas com a cassação do mandato:
[…]
II – Impedir o exame de livros, folhas de pagamento e demais documentos que devam constar dos arquivos da Prefeitura, bem como a verificação de obras e serviços municipais, por comissão de investigação da Câmara ou auditoria, regularmente instituída;
III – Desatender, sem motivo justo, as convocações ou os pedidos de informações da Câmara, quando feitos a tempo e em forma regular;
Com efeito, impedir exame de livros ou desatender informações da Câmara são infrações político-administrativas que podem resultar na cassação do mandato do Prefeito.
7. CONCLUSÕES
Diante do exposto o dever de prestar contas é do prefeito devendo observar tanto a Constituição quanto da Lei de Responsabilidade Fiscal.
As consequências pela não apresentação de contas incorre em crime de responsabilidade, cassação de mandato, sem prejuízo da devida ação por improbidade administrativa.
Por fim, trata-se de dever legal dos mais sensíveis e sério e não poderia ser de outra forma, pois trata-se de recursos públicos oriundos da contribuições dos munícipes.
§ Jurisprudência em Revista 